中国への姿勢を宥和から競争へと大転換したトランプ政権の安全保障政策は、日本など中国からの強い圧力に晒され続けてきた国々には心地よい政策であった。2期目を争う大統領選挙でトランプの不利が伝えられるなかで、こうした国々はトランプ大統領の再選を密かに期待していたのではないか。リベラル政党と言われる民主党は国際問題の解決に当たって伝統的に軍事力より外交を好む。何よりもオバマ政権の対中宥和政策が復活するかもしれない懸念があった。

バイデン候補は圧倒的な優位で当選を果たし、民主党は下院ばかりか上院でも多数派となって政策遂行上の安定を得た。政治学者のミアシャイマー(John Mearsheimer)によれば、民主党政権は愚かにも中国をアメリカの対等の競争相手に育ててしまったが、バイデン政権は中国がアジアを支配するのを阻止することでその誤りを正そうと固く決意している¹。新政権は、オバマ政権の外交政策に戻ることなく、やり方は変えるであろうが世界に新たなフラッシュポイントを作らない政策を取るとの見方もある²。この観測が正しければ、バイデン政権においても米海軍は中国の過剰な海洋権益の主張に挑戦し続けるであろう。しかし、かつてオバマ政権を支えてきた実務経験者を政権中枢に多く登用するバイデン政権は、「失敗した」対中政策の記憶を呼び起こすという面も否定できない。

バイデンの選出自体は予想される結果だったとしても、退役陸軍大将オースティン(Lloyd Austin)を国防長官に招いたことは、元国防次官のフロノイ(Michèle Flournoy)がインド太平洋地域の安全保障コミュニティーから期待されていただけに意外であった。トランプ政権が中国に対する安全保障政策をドラスティックに転換したあと、バイデン政権には政策の継続性が望まれたが、フロノイの豊かな行政経験と国防や軍事技術に関する知識はアメリカ国内でも超党派の支持があった。彼らにとって「オースティンとは誰か」が率直な感想だったのではなかろうか。対中政策には強い軍事力の裏付けが不可欠であり、今は何を置いても中国優位に傾いた軍事バランスの回復が急がれるためである。

本稿では、米大統領が1期で終わることがインド太平洋地域の安全保障にどのように影響するか論じてみたい。

戦略文書の構築と意識改革には長時間を要する

軍事力整備は10年以上の先を見越して行う。設計から建造の長期間を要する艦艇建造を例とするように、軍備計画は動き出すまで時間がかかり、いったん動き始めればなかなか止められず修正は難しい。

トランプ政権は安全保障政策を文字どおり大転換した。同政権の1期目の4年間を振り返ると、国家安全保障戦略(2017年12月)を起点とする戦略のヒエラルキーが出揃うまでに丸3年を要している。そして、トランプ大統領は一連の軍備計画を実行に移さないまま政権を去ってしまった。

戦略体系は、2020年12月の海軍、海兵隊、沿岸警備隊の統合戦略「Advantage at Sea」を最後に出揃い、各サービスは来年9月に始まる2023予算年度に向けて動き出したところである。もし、バイデン政権がトランプ政権の安全保障政策を否定するところから始めるとすれば、ペンタゴンばかりか現場の混乱は不可避で、米軍は整備プログラムを戦略レベルから積み上げなおすところから始めなければならない。そのインパクトは、当然ながらアメリカの戦略変化に適応を始めている同盟国にも波及する。

2018年1月、マティス国防長官(当時)は国家防衛戦略(NDS)に関する演説において、アメリカはテロとの戦いを継続しつつも、米国の安全保障戦略は大国間競争を優先する時代になっていると述べた³。そして、各軍は大国間競争、特に中国を対象とする作戦環境における戦いに適した装備や編成へと戦略を変更していった。

米陸軍は、対等な競合相手であるロシアと中国の現在および将来の行動に対処することを目的としたマルチドメイン作戦を実施するために、陸軍の変革を目指す新たな近代化戦略を発表した。優先して近代化する装備は、長距離精密誘導火力、次世代戦闘車両、将来型垂直離発着機計画、陸軍ネットワーク、対空・対ミサイル防衛、兵士の戦闘力であった⁴。

米海兵隊は、伝統的なモデルの変革を始めた。組織、訓練、装備の全体を見直し、敵の拡散した精密長距離火力や、機雷やスマート兵器等の脅威を克服するために、長距離精密誘導の遠征型対艦火力や無人機への投資を拡大し、代わりに戦車中隊を廃止するなど、大胆な戦力組成の変更を決めた⁵。

米海軍は、海兵隊及び沿岸警備隊との統合戦略でロシアと中国の2つの大きな脅威のうち、中国との競争に優先して取り組み、こうした傾向を逆転させるために必要な大胆な措置を講じるとした⁶。

米空軍参謀長ブラウン大将(Gen. Charles Q. Brown)は、就任直後に発表したヴィジョンにおいて、対等な競争相手は、さまざまな方法でアメリカに挑戦しており、現在および将来にわたってどのように戦闘力を生み出すことができるか、脅威の定義方法も再調整する必要があると述べた。将来の戦いはこれまで慣れ親しんだ作戦環境とは違って、米本土も聖域とはならず、高い競争環境下で第2次世界大戦に似た消耗率の高い作戦になると述べている⁷。

バイデン政権の安全保障政策の課題

積極外交 aggressive diplomacy

バイデン政権の安全保障政策は、ミアシャイマーの言う旧態依然とした対中政策に戻るのであろうか。

2020年11月23日、ジョー・バイデン次期大統領(当時)は、サリバン(Jake Sullivan)を次期政権の国家安全保障担当補佐官に任命すると発表した。サリバンをはじめ、新政権で主要閣僚に指名された者たちに共通する点は、その多くが過去の民主党政権で主要配置を経験していることであった。彼らが4年前と違う世界に、過去の経験と個人的な関係を使うことは避けられないという見方もある⁸。しかし、トランプ政権の4年間に世界の安全保障環境は激変した。トランプ政権もその要因であったが、むしろトランプ政権がきっかけとなり、潜在していた中国の脅威が一気に顕在化したというのが正しいであろう。また、COVID-19に関連する戦狼外交が中国の特異性を改めて世界に印象づけ、世界は中国の見方を急速に変え始めている。

サリバンには2013年のイラン核交渉で大きな成果を上げた経験がある。サリバンは外交専門誌(2020年5月)にイラン問題について寄稿し、「アメリカは軍事的手段を用いて中東において達成不可能な成果を生み出すことを繰り返し試みてきた。今こそ、より持続可能な結果を出すために積極外交(aggressive diplomacy)を試みる時だ」と述べ、米国がイランとの核外交を再開する必要性を説いた⁹。

米国新政権は、イラン外交と同様に、対中外交でも軍事的色合いを薄め、積極外交をもって臨むのだろうか。

米外交問題シンクタンクであるシカゴ・グローバル評議会(The Chicago Council on Global Affairs)の世論調査(2020年9月17日)によれば、民主党支持層の関心の上位7項目は、COVID-19、気候変動、人種問題、外国政府の選挙への干渉、国内の経済格差、世界的な経済失速、政治的な分断であり、中国の世界大国への発展、国際テロ、イラン問題等に高い優先度を与える共和党支持層とは違って、安全保障への関心は高くない¹⁰。こうした国内世論を背景にするバイデン政権は、COVID-19への対応や大統領選挙で分断した国内世論を修復するために、内向きの政治志向を強める可能性が高い。

言うまでもなく、オバマ政権の対中政策が中国の台頭や影響力の拡張を止められなかったように、過度に外交を重視する対中政策は時代遅れである。アメリカ国内では超党派の議員がトランプ政権の対中外交姿勢を評価しており、バイデン政権も厳しい対中姿勢を取るとの見方が強いが、それでもなお経験ある閣僚達が「新しい酒を古い革袋にいれる」類いの対中外交をするのではないかとの疑問にどのように応えるのだろうか。

未知数のロイド・オースティン

オースティン陸軍大将(退役)は優れた軍事リーダーであった。複雑なイラク戦線で功績を挙げ、ISISとの戦いでも中核となって働いた。オバマ政権下で2013年から退役するまでの3年間は米中央軍司令官の要職についた。オースティン大将は、陸軍士官学校を卒業してから41年間の現役時代の多くを部隊で過ごし、部隊勤務は中東地域が中心で太平洋地域の経験はない¹¹。オハンロン(Michael O'Hanlon)は、オースティンを「兵士の中の兵士Soldier's soldier」と呼んで個人的に敬意を表する一方で、国防長官への指名については、「大国間競争の焦点が中国とロシア、特に中国に対して(オースティンの)中東中心のキャリアがいかに影響するか。今日の国防長官の3大課題は、中国、ロシア、そして技術・軍事の近代化である。オースティンは、これらを正しくするために、多くのキャッチアップ作業をしなければならない¹²」と述べ、オースティンの国防長官のリスクは高い¹³と評価している。

現実主義的なバイデン大統領の指導の下で、サリバンやブリンケン国務長官(Antony Blinken)のような側近と共に、オースティンが未経験者ゆえのフレッシュな感覚で、経験豊かなヒックス国防次官(Kathleen Hicks)とともに中国との大国間競争を継続していくことが、健全な対中政策の鍵となろう。

自由で開かれたインド太平洋は継続

バイデン大統領の中東政策は、トランプ政権が高めた軍事的緊張を緩和することが最初の課題となる。他方で、前政権の対中政策を修正する必要性が高いとは思われない。「自由で開かれたインド太平洋」戦略は、名指ししないまでも中国を牽制する意味を持っており、バイデン政権にとっても中国との大国間競争が続く地域に法に基づく秩序を維持していくことは、地域の安全と繁栄を維持させていくことにつながるためである。

バイデン大統領は選挙期間中に「自由で開かれたインド太平洋」に替えて「安全で繁栄したインド太平洋(Secure and Prosperous Indo-Pacific)」を使用し、大統領選出後の各国首脳との電話会談における話題にも、「安全で繁栄したインド太平洋地域」の維持を、COVID-19への協力、気候変動、世界経済の回復に向けた基盤作り、民主主義の強化と並んで取り上げた¹⁴。

しかし、「安全で繁栄したインド太平洋」の価値観は中立である。安全と繁栄を得るためには実利的な手段を取る選択を排除しない。他方で「自由で開かれた」は自由と民主主義の理念であり、インド太平洋に法の支配に基づく国際秩序を維持することに直接つながっている。

昨年末、フランスに続いて、ドイツとオランダがインド太平洋に戦略を旋回させると発表した。ドイツは貿易によって中国の変革を促すことを止め、異質な中国に対して是々非々で向き合う方針に転換した¹⁵。ドイツはインド太平洋への安全保障・防衛協力を拡大し、今年にはフリゲート艦ハンブルグの派遣を約束している。しかし、両国の戦略はともに包括的であり、気候変動、地域の平和と安全、人権と法の支配の尊重などの分野を含んでいるが、インド太平洋への関心の拡大は、もっぱら経済的な多極化が理由である¹⁶。EUは2019年に中国を「体制上の対抗者」と位置づけた一方で、欧州全体としてインド太平洋に関する一致した方針はできておらず¹⁷、2019年の欧州外交問題評議会の調査によれば欧州の世論の大半は地政学的な中立を望んでおり¹⁸、軍事的手段、社会的意思、軍事的な緊要性のすべてを欠いた状態でNATOはスエズ運河以東には関与すべきではないという意見もある¹⁹。したがって、「自由で開かれた」の理念が曖昧になれば、COVID-19後の欧州で中国の独善的な外交が欧州の普遍的価値観である自由や民主主義を脅かしている危機感から「自由で開かれた」インド太平洋戦略の理念に共鳴し、西太平洋に軍事的な関与を始めたばかりの欧州諸国に影響する可能性があった²⁰。

しかし、こうした懸念は杞憂に終わりそうである。理念を主唱してきた日本政府の働き掛けが功を奏したのであろう。1月24日、バイデン政権誕生後初となった日米防衛相電話会談では、自由で開かれたインド太平洋を維持・強化するため、両国が基軸となって、地域内外の多様なパートナーとの協力を強化していくことで一致し²¹、以後、米閣僚は揃って「自由で開かれたインド太平洋」に言及するようになった。新政権にとっても経済発展の著しいインド太平洋に法に基づいた海洋秩序が維持され、自由な交易を促進していく意義は不変である。とはいえ与野党が逆転して政権交代が起これば、政策の柱となる戦略の内容に変化があって当然であって、個々の政策には変化があると思わなければならない。これからバイデン政権がインド太平洋戦略を具体的な政策へと落とし込んでいく過程で、我が国の目指す「自由で開かれたインド太平洋」の理念が反映されるように政府を挙げて関与していくべきであろう。主たる関心事項は言うまでもなく対中政策である。

対中政策は強硬に転じたか？

2021年1月20日に就任式を終えたバイデン大統領は、世界保健機構からの脱退の撤回、同盟国との協力重視など、外交面でもトランプ政権時代の政策を大幅に転換する姿勢を鮮明にしたが、2月末の時点で、バイデン政権の対中政策はトランプ政権より幾分強硬に転じたように映る。

たとえば、ブリンケン国務長官は新疆ウィグルの人権問題を集団殺害と認め、就任後初となる楊潔篪中国共産党中央政治局委員との電話会談では人権問題で中国に圧力をかけると伝え、また同日、米国は国益を守り、民主主義的価値のために立ち向かい、国際制度を悪用した中国政府の責任を追及することを会談で明言したとツイートした。フィナンシャル・タイムズは、ブリンケンに続く過去2週間にわたるバイデン政権からの厳しい声明は、バイデン大統領が中国政府に対してタカ派的な政策を追求するつもりであることを示唆すると評している²²。

現在までのバイデン政権の対中政策を表にまとめれば、前政権から対中協調や宥和に転じた政策は中国政府が資金援助する孔子学院への規制撤回の動き²³があるものの、人権問題と民主主義的な価値については硬化している。とりわけ国防関連は前政権を継続した政策の多くを強化した政策が多い。大統領就任式から1ヶ月間で評価を下すのは過早であるが、バイデン政官の対中政策は予想外に現実的で好ましく映る。

しかし、米国政府には、人権問題や軍事技術で競争しながら、気候変動やCOVID-19への一致した対策について、対価なく中国政府と協調するという課題がある。

2月4日、バイデン大統領の指示に基づき、オースティン国防長官は米国が直面する脅威に対処するために必要な米軍の展開状況(フットプリント)、資源、戦略を持っているかを評価するために、約半年をかけて地球規模での米軍の態勢見直し「グローバル・フォース・ポスチャー・レビュー」を開始した²⁴。また、続く10日には、15人のメンバーで編成する「チャイナ・タスク・フォース」を編成し、4カ月をかけて米国が中国との競争に勝つために国防総省が正しいコンセプトと技術を追求しているかどうか確認する作業に着手した。優先する評価項目は、戦略、作戦概念、技術と兵力構造、兵力配置、軍の管理、情報、同盟国とパートナー国、中国との防衛関係である²⁵。このタスクフォースは、同盟国やパートナーが米中関係や中国との国防総省関係に及ぼす影響についても注意深く調査し(examine)、中国の挑戦に対処するために同盟国やパートナーを取り込み、政府全体で取り組む方針を策定するという²⁶。

トランプ政権で策定した米軍各軍種の戦略を装備体系に具現化して行くには大きな予算が必要となる。気候変動やCOVID-19への対策を優先せざるを得ない国内事情もある。昨年、ランド研究所のホーナン(Jeffery Hornung)は、「東シナ海危機における日本の潜在的な貢献」と題する長大な報告書のなかで、防衛力の弱点を指摘しつつ、日本はNATO加盟国の貢献とは直接比較できないが²⁷、重要なことは日本が国内総生産の1%を防衛費に費やし続ける限り装備品の調達は中国に後れをとることは避けられないことだと総括している²⁸。国防長官、次官ともに中国を「着実に近づいてくる脅威(pacing threat)」にたとえ、政府を挙げて中国政策の見直しを急ぐ米国政府から、日本を始めとする米国の同盟国やパートナーに対して、中国との競争に関する米国と一致した努力や防衛態勢の一層の強化が要望されると考えて間違いないであろう。

変化したのはアメリカの政権だけである

バイデン大統領は、政権の安全保障政策の方針となる国家安全保障戦略(NSS)を新たに策定する。NSSに基づいて国家防衛戦略(NDS)が策定され、統参本部と各軍種はヒエラルキーの戦略文書の起草を始める。新たなNSSとNDSがトランプ政権の戦略と大きく変わらない場合でも、修正には長い時間がかかる。可能性は低いとはいえ、再びNSSとNDSが大転換されたなら、アメリカの安全保障政策は年単位で停滞する。

しかし、世界の戦略構造の中で変化したものは、アメリカの政権だけである。中国は南シナ海と東シナ海に管轄権の拡大を続け、ロシアはウクライナの一部を占拠したままで、イランはシリアの支援し続けている。アメリカの同盟国は、立ち止まることなくこれまでの安全保障路線を進み、自助努力による抑止力の強化に努め、バイデン政権の新たな安全保障政策に是々非々の対応をしていくことが、トランプ政権が1期で終わることによる安全保障政策の混乱に対処する最善の方策となるであろう。